保山市隆阳区人民政府行政复议决定书(保隆政行复决字〔2024〕3号)

保山市隆阳区人民政府行政复议决定书

                 保隆政行复决字〔2024〕3号

申请人：李某某

被申请人：保山市隆阳区自然资源局，统一社会信用代码为11533001MB1922891P。

法定代表人：杨海花，局长。

申请人不服被申请人2023年11月17日作出的隆自然资罚字〔2023〕73号《行政处罚决定书》（以下简称“73号处罚决定”），于2024年1月12日向本机关申请行政复议。本机关于1月17日依法受理，后经批准延期审理，现已审理终结。

申请人请求：撤销73号处罚决定。

申请人称：被申请人作出的73号处罚决定应予撤销，主要理由：

一、被申请人主体不适格。

二、73号处罚决定对申请人构成“一事二罚”。

三、申请人临时建筑的消防楼梯，符合暂缓拆除的情形。

四、申请人积极配合政府部门工作，但其临时建筑存在历史遗留问题因素。

五、本案强行拆除易造成突发性事件，不利于社会稳定。

被申请人答复称：被申请人作出的73号处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，应予以维持。  

经审理查明：2023年5月23日，保山市自然资源和规划局（以下简称“市自规局”）接群众电话举报称“隆阳区某街道某社区四组93号在院子内违章搭建5层高消防楼梯和楼层通道。”在安排工作人员核实后，市自规局认定申请人存在未经规划许可擅自进行建设的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，并于当日函告隆阳区人民政府，要求隆阳区根据相关法律法规规定，组织相关部门对该违法建设项目进行查处。5月31日，被申请人向申请人送达隆自资责停（2023）59号《责令停止（涉嫌）违法行为通知书》，以申请人未取得建设工程规划许可证进行建设的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，责令申请人立即停止违法行为。

2023年8月23日，举报人再次通过12345热线电话向被申请人进行投诉举报。9月1日，被申请人填写《违法线索登记表》，并形成《自然资源违法案件核查报告》认定申请人未经批准进行临时消防楼梯建设，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款的规定，建议根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定进行立案调查。9月5日，被申请人以上述理由向申请人送达《责令停止（涉嫌）违法行为通知书》，并于同日审批立案。

9月7日，被申请人对申请人进行询问并制作笔录，申请人在笔录中陈述“2023年3月，其经营的某酒店违反消防规定被罚款3万元，遂按照消防整改的要求建设了五层钢架结构消防楼梯，楼梯建设未获得规划审批手续，土地来源为向段某某租赁，占用土地性质为国有建设用地，建设消防楼梯面积40-50㎡，工程造价4万元。”9月8日，被申请人执法人员至保山市隆阳区某街道某社区93号进行现场勘测并制作勘测笔录，笔录载明“经实地勘测，李某某未经批准进行临时消防楼梯建设，建设构筑物位于某街道某社区93号段某某户范围内，占用土地为段某某户取得的国有建设用地，土地来源为李某某与段某某租赁，所建设消防楼梯为5层钢架结构，面积50平方米，项目建设工程造价4万元，未取得临时建筑规划手续，属于未经批准进行临时建设的违法行为。”9月11日，被申请人形成《自然资源违法案件调查报告》。10月13日，被申请人进行法制审核。11月5日，被申请人召开违法案件审查会议并形成《违法案件审理记录》，参会人员一致同意根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，对申请人作出“责令15日内拆除临时消防楼梯及附属设施、处临时消防楼梯及附属设施建设工程造价1倍即40000元罚款”的处理意见。11月6日，被申请人形成《违法案件处理决定呈批表》。

11月9日，被申请人向申请人送达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知拟作出的处罚内容及事实、理由、依据，并告知申请人享有的陈述、申辩、要求听证等权利。11月17日，被申请人经法制审核通过后，再次召开违法案件审查会议进行集体讨论，决定根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，对申请人作出“责令15日内拆除临时消防楼梯及附属设施、处临时消防楼梯及附属设施建设工程造价1倍即40000元罚款”的处理意见。同日，被申请人作出73号处罚决定并送达申请人。

另查明，2023年2月23日，隆阳区消防救援大队以申请人经营的某酒店未经消防救援机构许可，擅自投入使用、营业为由，向申请人作出责令停产停业及罚款人民币叁万元的行政处罚，后申请人对某酒店进行消防整改（包括本案所涉消防楼梯）。2023年12月20日，根据申请人的申请，隆阳区消防救援大队对某酒店进行消防安全检查，后于12月22日向申请人送达《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查意见书》，作出准予行政许可的决定（即相关消防整改通过）。

上述事实有下列证据证明：1.行政复议答复书；2.《保山市自然资源和规划局关于对隆阳区某街道某社区四组93号违法建筑查处的函》、隆阳区某街道某社区四组93号违规建筑建设现场图片2张、责令停止（涉嫌）违法行为通知书（隆自然资停〔2023〕59号）及自然资源法律文书送达回证；3.隆阳区群众来访登记表；4.违法线索登记表（隆自然资登字〔2023〕71号）；5.自然资源违法案件核查报告；6.责令停止（涉嫌）违法行为通知书（隆自然资停〔2023〕71号）、自然资源法律文书送达回证；7.立案呈批表（隆自然资立〔2023〕73号）；8.接受调查通知书（隆自然资接〔2023〕76号）、自然资源法律文书送达回证；9.询问笔录（李某某）；10.云（2017）保山市不动产权第00016XX号不动产权证复印件、云（2017）保山市不动产权第00016XX号不动产权证复印件、租房协议、保山市房权证隆阳区字第000280XX号房屋所有权证复印件；11.现场勘测笔录、现场勘验照片；12.自然资源违法案件调查报告；13.自然资源违法案件法制审查呈报表（2023年10月13日）；14.违法案件审理记录、会议签到表（2023年11月5日）；15.违法案件处理决定呈批表；16.行政处罚告知书（隆自然资告〔2023〕73号）、自然资源法律文书送达回证；17.行政处罚听证告知书（隆自然资听告〔2023〕73号）、自然资源法律文书送达回证；18.自然资源违法案件法制审查呈报表（2023年11月17日）；19.重大行政执法决定法制审核意见；20.违法案件审理记录、会议签到表（2023年11月17日）；21.行政处罚决定书（隆自然资罚〔2023〕73号）、自然资源法律文书送达回证、送达行政处罚决定书现场拍摄照片；22.《中共隆阳区委办公室 隆阳区人民政府办公室关于印发〈保山市隆阳区自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（隆办发〔2019〕79号）；23.《中共保山市委 保山市人民政府关于进一步完善保山中心城市规划建设管理体制的意见》（保发〔2020〕18号）；24.行政复议申请书；25.某街道办事处关于段某某1信访事项的处理意见书（永信办复〔2023〕26号）；26.保山市隆阳区某街道某酒店（保山五洲国际火车站店）照片10张；27.《隆阳区人民政府办公室关于印发〈乡镇（街道）行政执法事项清单（2023版）〉的通知》（隆政办发〔2023〕47号）；28.保山市隆阳区消防救援大队不同意投入使用、营业决定书（隆消安检不字〔2022〕第0011号）；29.保山市隆阳区消防救援大队行政处罚决定书（保消行罚决字〔2023〕第0001号）、保山市隆阳区消防救援大队罚款缴纳通知书（隆（消）缴字〔2023〕第0001号）、云南省罚没收入专用收据（№ 00006810）、中国工商银行交款凭证；30.保山市隆阳区消防救援大队公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查意见书（保消安许字〔2023〕第0075号）；31.保山市隆阳区自然资源局 某街道办事处赋权事项交接书；32.隆阳区人民政府行政复议办公室行政复议听取意见记录。

本机关认为：《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十四条第一款规定“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。”《云南省城乡规划条例》第五条规定“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。城市、县人民政府城乡规划主管部门在市辖区、开发区（园区）设立的派出机构，按照规定职责承担有关城乡规划管理工作。”隆阳区人民政府2023年11月30日通过政府门户网站公布《隆阳区人民政府办公室关于印发〈乡镇（街道）行政执法事项清单（2023版）〉的通知》（隆政办发〔2023〕47号），明确将被申请人对未经批准进行临时建设的处罚权下放至某街道办事处。同日，被申请人与某街道办事处形成《隆阳区自然资源局 某街道办事处赋权事项交接书》，明确被申请人将4项行政处罚权（对未经批准进行临时建设的处罚、对未按照批准内容进行临时建设的处罚、对临时建筑物及构筑物超过批准期限不拆除的处罚、对破坏或者擅自改变基本农田保护区标志的处罚）以下放方式赋权给某街道办事处，赋权事项自2024年1月1日起正式移交实施。综上，被申请人作为隆阳区人民政府城乡规划主管部门，在2024年1月1日前，对申请人未经批准进行临时建设的行为具有处理的法定职权，申请人主张被申请人主体不适格无事实、法律依据。

程序上，本案被申请人经过立案、调查、处罚前告知陈述申辩及要求听证的权利、法制审核、负责人集体讨论、作出处罚决定等环节，程序合法。事实认定上，《保山市自然资源和规划局关于对隆阳区某街道某社区四组93号违法建筑查处的函》将申请人的违法行为认定为违反《城乡规划法》第四十条，被申请人最终作出的73号处罚决定认定申请人违反《城乡规划法》第四十四条，根据《中共保山市委 保山市人民政府关于进一步完善保山中心城市规划建设管理体制的意见》（保发〔2020〕18号），某酒店的规划审批权应当属于保山市自然资源规划局，即本案认定违反城市规划违法建筑的职权在市自规局，被申请人在未取得上级主管部门认可的前提下，擅自改变违法建筑认定结果，属超越法定职权。且在本复议决定作出前，被申请人仍不能拿出证据向本机关说明案涉违法行为的性质和法律适用，属于认定事实不清，73号处罚决定依法应予撤销。

此外，现有证据能够证明申请人存在未经批准擅自进行建设或临时建设的行为，但并不意味着应直接适用限期拆除的处罚，若将该违法建设认定为违反《城乡规划法》第四十条，则应当根据《城乡规划法》第六十四条证明该违法建设已无法采取改正措施消除对规划实施的影响。如将该违法建设认定为违反《城乡规划法》第四十四条的临时建设，根据举重以明轻的原则，并对《城乡规划法》第四十条、四十四条、六十四条、六十六条进行体系解释，亦应当证明该临时建设影响近期建设规划或者影响控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等，否则不宜直接作出限期拆除决定。另，本案申请人未经批准的建设内容属于消防楼梯且已经消防救援机构认可，虽没有办理相关规划手续，但被申请人最终认定的违法事实未经有权部门认可，直接作出限期拆除和罚款决定，亦有不当。

申请人提出73号处罚决定构成“一事二罚”、符合暂缓拆除等主张，没有事实和法律依据，本机关不予支持。

综上，本案73号处罚决定主要事实不清，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第一项的规定，本机关决定：

撤销被申请人保山市隆阳区自然资源局2023年11月17日作出的隆自然资罚字〔2023〕73号《行政处罚决定书》，责令被申请人六十日内重新作出行政行为。

对本决定不服，可以自收到本行政复议决定书之日起十五日内依法向保山市中级人民法院提起行政诉讼。  

                                                          保山市隆阳区人民政府

                                    2024年4月7日