西邑乡：“小村规”撬动“大治理”

西邑乡：“小村规”撬动“大治理”

云南省保山市隆阳区西邑乡位于城区东南部，距城34公里，云保公路穿乡而过，是隆阳区的南大门，国土面积231平方公里，辖22个村（社区）、87个自然村、209个村民小组，多数行政村地处山区，村内企业较少，土地贫瘠，家庭收入来源单一。2022年末，全乡户籍人口15493户55045人，是一个人口大乡。由于人口基数大，管理范围广，农村治理、规范问题较为突出，所以，村规民约的修订与执行势在必行。

一、村规民约修订与执行情况

各村（社区）结合实际村情，制定相应的村规民约，利于村民自治，具体流程如下：

（一）村规民约（居民公约）制定或者修订过程

1、村党组织提议，村“两委”商议，启动对现有村规民约的制定和修改;

2、征求群众意见。采取村民代表会议、户代表会议、村民会议、入户走访、设置意见箱、网络微信等多种途径，广泛征求群众意见，组织村民广泛酝酿讨论，提出村民群众最关心、最迫切需要解决的问题。

3、集中意见，拟定草案。村委会根据收集的意见，拟定村规民约初稿，分发村民、村民小组广泛征求意见，修改完善。村委会成立村规民约起草小组，负责修订村规民约具体工作。

4、审议初稿，征求意见。征求、吸纳各方意见后，形成讨论稿提交村民委员会讨论、修改，形成草案，并采取多种方式公开征求意见。

5、召开会议，表决通过。根据所提意见修改后，村委会要按照法律规定，把“村规民约”按程序提

交党员大会审议，根据讨论意见修订完善后提交村民会议对草案进行表决，由本村 2/3 以上户代表参加，并经与会人员过半数通过。表决采取现场表决方式，并公布表决结果。

备案审查，公布执行。村委会将表决通过的村规民约报乡人民政府进行合法性审查。村“两委”及时将村规民约张榜公布，并印制成册分发到户，让群众广泛知晓。

（二）组织实施工作机制

严格按照“四议两公开”工作机制制定赵寨村村规民约。

（三）组织实施典型案例

赵寨是典型的山区村，缺水少树、交通不便是困扰全村发展的主要问题。想致富，先修路，2014年以前，赵寨村内都是土路，“晴时一身灰，雨天一身泥”的现状给群众出行带来了极大不便，2014年底至今，在各级的关心支持下赵寨村结束了“泥烂路滑”的历史，村内修起了一条条“致富路”，一条条三面支砌水泥沟。

水泥路修好了，沟渠支砌了，但是无人管理的问题又深深地困扰着赵寨人民。为解决基础设施管护问题，赵寨村三委多次到外地学习借鉴先进经验。在村三委的带领下赵寨村以服务社为载体，探索出了一条村内基础设施自管自护的新模式。通过“四议两公开”村规民约规定：收取环境卫生管理费24元/人/年、道路管护费10元/人/年、生产用水管理费10元/亩/年。 所收取费用用于村内基础设施的日常维护及保洁工作，彻底改变过去路破损了无人管无钱修，村内基础设施得到维护。村内垃圾清运及日常保洁工作承包给专人负责，村容村貌得到明显改善，村民生产生活质量得到了提高。

（四）村（居）党组织参与情况

党总支委员会议进行提议，村党支部2/3以上党员参与村规民约的审议。

二、存在的困难问题

（一）制度设计的不健全。当前，多数地区已经制定了内容不尽相同的村规民约，但这些非正式制度往往存在相同的缺陷：制定程序不规范、透明度不高、行政权力的过多介入。在很多地方，乡镇政府往往把制定村规民约作为实现基层政权民主自治的重要体现。现实中，个别乡镇政府“拔苗助长”，以强大的行政权力介入到村规民约的制定过程当中：有的村委会在制定之前没有充分动员群众，使得村规民约从“村民意志”狭隘为“村干部意志”；有的村委会在制定过程中走“快速通道”，往往由党支部会议、村委会会议、村民代表大会代替村民会议讨论通过；有的乡镇政府大行“家长作风”，拿出村规民约“范本”供各村摘抄。另一方面，农村的“空心化”也使得“留守”村民缺乏参与自治的积极性，召开村民会议无法达到法定人数，同样成为制定和修订村规民约的现实障碍。

（二） 二是条款内容上脱离实际。在内容上，村规民约往往偏向于“国家—社会”二元社会治理因素的两个极端，一些地区很难在两者之间找到平衡点：要么就是过于强调“国家”因素，或是内容空洞，过于讲原则，无法执行，不具备操作性；或是千村一面，条款内容与各区域内的风俗习惯、行为逻辑和社会互动存在较大差距，不具备针对性；或是照搬照抄国家法律政策，将村民自治的“习惯法”简化为国家意志的“成文法”的具体细则，脱离农村实际情况。要么就是过于强调“社会”因素，或是没有以国家法律为指导，存在违反国家法律政策的内容；或是存在侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，特别是设置行政性处罚条款。无论是上述那种情况，均没有体现村民当家作主，维护村民利益的制度精神，导致村民缺乏参与和遵守的积极性和自觉性。

（三）  三是执行实施上缺乏抓手。一些地区的村规民约在实施过程中往往成了“挂上墙上、写在纸上”的文字，实效性不强。根据《村委会组织法》规定，乡镇政府对于村规民约的管理仅限于“备案”和“责令改正”，缺乏主动性介入手段。对违反村规民约的村民，在惩戒措施上往往以罚款或“变相罚款”为主，这种以剥夺村民财产权为手段的惩戒措施一方面违反了相关法律规定，另一方面操作不当极易引发上访等社会事件。此外，村规民约的执行情况和惩戒程度往往取决于村庄经济发展，村庄集体手中掌握的利益稀薄，往往会导致村民对村庄权力及其村规民约的认同、依赖、尊重和敬畏程度降低，对违约人的惩戒手段难以得到群众信服甚至拒绝配合执行。

三、具体措施

（一）建立健全制度建设。规范制定程序、提高透明度、减少行政权力的过多介入；

（二）结合实际，提高群众积极性。平衡“国家—社会”两个治理因素，丰富内容，体现村民当家作主，维护村民利益；

（三）落实执行监督。乡、村两级联动，成立相关执行监督部门，加强时效性，乡镇政府主动介入对于村规民约的管理。

村规民约是基层组织实现自治的重要手段，也是国家法律政策在乡村基层具体实施的重要载体。伴随着政府管理体制的不断下移，法律政策的行政力量将进一步向乡村基层渗透，现代性的法治逻辑与乡村传统文化、地方性知识和内生性规范必定产生冲突。因此，发挥村规民约的有效性，就必须紧密结合乡村社会的具体实际，在国家法治体系的框架下实现乡村自治，实现“国家—社会”两者的平衡。同时，村规民约应与农村基层社会自治和乡村振兴发展有效衔接，一方面良好的乡村发展有利于村民对村规民约的认同和依赖，另一方面，根据村庄实际情况制定的村规民约，也能在推动乡村振兴建设过程中提供制度保障。