西邑乡以工代赈促进群众就业增收工作情况、存在的困难问题及对策建议

近年来，全国上下在重点工程项目和中小型农业农村基础设施建设领域积极推广以工代赈促进群众就业增收。以工代赈按照“能用人工尽量不用机械，能组织当地群众务工尽量不用专业施工队伍”的要求，组织项目所在县域内农村劳动力、城镇低收入人口和就业困难群体等参加工程建设，并优先吸纳脱贫人口、防止返贫监测对象、因灾需救助人口、易地扶贫搬迁群众和受自然灾害等不可抗力影响无法外出务工劳动力等群体。参与以工代赈的群众获得必要收入及基本生活保障的同时，可掌握有关劳动技能、拓宽就业渠道，而以工代赈项目所建成的一批基础设施则对当地的发展发挥长期作用，推进乡村振兴进程。但因以工代赈和参与人群的复杂性，其具体组织实施过程中仍存在着一些亟待解决的问题。

西邑乡以工代赈项目涉及2个，2019年补麻通村公路和赵寨柳树坝公路，涉及资金340万，要求使用超过40%的脱贫户或者监测户进行务工；2020年吴山村通村公路，涉及资金204万。2019年340万全部对付完成，使用监测户脱贫达到40%，2020年的资金拨款30%，没有要求务工人员属性。

一、乡村振兴中以工代赈项目的主要特点

（一）取就地就近原则，优先吸纳当地劳动力资源。一方面提高了当地劳动力的就业能力和水平，激发其劳动致富的内生动力，另一方面解决了因疫情无法外出务工人员的收入窘境。

（二）技术门槛低。以工代赈有关项目基本为修建劳务投入为主的基础公益工程，对一般劳务能力需求量大，更适合广大受赈者的劳动技能水平。

二、以工代赈政策将基建工程作为实施载体的成因分析

在当前相关政策文件表述中，以工代赈实施载体其实一直都没有突破农业农村领域“基础设施建设工程项目”范畴，通过分析主要有以下五个方面成因：

一是我国农村实施家庭联产承包责任制之后，农村基础设施因公共性强而存在较大投资缺口，以工代赈专项资金恰好能够填补空缺。

二是山、水、林、田、路等基础设施对低技能群体劳动需求量大，便于财政资源对劳动群体进行普惠性供给和标准化分配。

三是基础设施工程是有形资产和不动资产，权属关系明确，便于进行项目资产量化和监管评估。

四是基础设施工程具有明确的工程周期和使用价值，项目外部变动风险小，项目设计和管理难度低，便于基层村集体组织实施。

五是通过完善农业基础设施来保障农业生产，可确保国家粮食安全，符合国家战略意志。

三、以工代赈实践中存在的主要问题

鉴于群众就业及以工代赈涉农项目的特点，以工代赈实际操作过程中存在着不同的问题与解决思路，具体如下：

（一）脱贫人口参与积极性不高。现今仍存在部分具有劳动能力却闲赋在家的脱贫人口不愿参与劳动创收，一方面是由于其心理对补助存在依赖，另一方面则是由于劳动技能水平不足缺乏务工信心。

（二）短期效益明显，但后续返贫预警、基于基础设施的产业发展管护力度仍旧不足。由于农村产业结构单一，同时对相关产业的运营有所欠缺，脱贫人口仅依靠以工代赈所获取的收入尚不稳定，其在遭遇意外情况后极易返贫。

（三）该政策传统上只关注农事生产。目前以工代赈项目实施对象仍然聚焦于山、水、林、田、路、草、沙等基建领域，此类项目通常以单个或相邻村庄为实施单位，实践层面少有区域性、规模化的大项目运作。

（四）项目预算先报后审，周期较长。经过县-市-省-国家部委的层层审批，重大项目经费的拨付往往需要一年以上，难以满足产业类项目的时效性需求。而对于突发性自然灾害，因其先报后批的项目管理模式，也难以第一时间启动应急响应。

（五）目前以工代赈政策强调以乡村生产、生活类基础设施工程项目为载体，而对其他的公共服务类民生项目领域存在盲区。

（六）以工代赈的项目资金主要来自中央和省级财政，鲜见社会帮扶资金和公益资金流入。

（七）在探索资产折股量化分红赈济模式过程中，基层政府的以工代赈项目开发能力不足，特别是缺乏优质乡村特色产业类项目。

（八）以工代赈项目通常是资金一次性拨付、项目一次性完工，难以实现专项经费对特定项目的灵活性和持续性支持。

目前以工代赈政策实施中，要特别关注其施政空间存在以下六个方面的收缩趋向：一是在东南沿海及中东部经济条件较好的地区，现有以工代赈政策限制了基层政府施政空间，其政策有可能进一步边缘化；二是现有政策对潜在赈济受众考虑不足，忽略了女性群体、残疾人群体、突发受灾群体、大学生毕业生群体、城镇低收入群体、城市失业群体、乡村待业农民工群体等特定人群的政策惠及；三是在“三区三州”等欠发达边远地区，传统基建项目利用率相对较低，其社会和经济功能会逐步弱化，未必一直是赈济方式的首选；四是以工代赈政策对当下广大基层群众关切的重大、紧迫的民生问题缺乏足够介入，如对培训就业、托幼养老、婚嫁殡葬等需求缺少承接；五是“能用人工的尽量不用机械”强调了政策的应急性和特殊性，但并不具有广泛适用性，缺乏项目想象力、创造力及纵深空间；六是随着我国全面脱贫和基本温饱问题得到解决，农民群体的文化娱乐和精神情感需求进一步提升，而以工代赈对这些领域鲜有涉足。

概而言之，在目前的乡村振兴发展中，基层公共服务能力不足已成为短板和痛点，而基本民生保障及整体活力提升是一个系统工程，如果现有以工代赈政策缺乏足够的包容性和创新性，那么其政策功能和优势必然会不断衰减。

四、提出对策

（一）加大再就业宣传力度，树立正确的脱贫观、就业观。建议有关地区加大再就业宣传力度，为脱贫人员树立正确的脱贫观、就业观；此外，在项目实施前相关部门应加强对脱贫人员的劳动技能培训，并设置奖励机制鼓励脱贫人员积极参与。

（二）构建动态返贫监测机制，着力推动特色产业发展。建议加强各部门、第三方平台的数据共享，借助现有数据科学技术，构建以工代赈项目有关的动态返贫监测机制，及时针对易返贫人口优先吸纳、落实帮扶；同时可适度倾斜资源，结合涉农项目着力推动地区特色产业发展。

（三）项目建设从基建工程延伸到公共服务领域。这对于受助群体来说，就业机会更多，基层公共服务需求得到更好满足，群众的就业持续性和稳定性得到了更高保障。

（四）项目建设从基础设施领域延伸到精神文明领域。乡村的全面振兴，下一步更需要从优化农村人居环境、丰富乡村文化生活、不断提升乡村发展软实力，完成从体力劳动到脑力劳动再到精神情感层面的服务支持，由此拓展以工代赈政策的增量新空间。

（五）项目形态向多主体、跨区域、多职能延伸。应给予以工代赈项目更多富有创造力的空间，项目实施主体、受众对象、项目载体、赈济模式可以更加多元。社会帮扶、公益慈善、第三方咨询管理等机构有待发挥更大作用。

以工代赈作为各级政府不可或缺、特别有效的一项政策手段，更需要理论层面的拓展创新和实践层面的善加利用。（供稿：郭雅婷）