中国水库移民政策与实践

中国水资源总量十分丰富，达2.8万亿立方米。但是，由于中国人口众多，人均占有水资源量只有2300立方米，仅占世界人均水资源量的1/4，加上水资源在时空的分布上的极不均衡，使中国成为一个水旱灾害频繁发生的国家。目前，中国仍然是一个发展中的国家，为了满足经济社会发展的需要，必须进行大规模的水利工程建设，修筑大坝和水库，以控制水旱灾害，开发利用水资源。由于修建大坝水库，就不可避免地出现了如何解决大量水库移民的问题。下面，我就中国解决水库移民问题的政策与实践情况作一简要的介绍。

1.中国水库移民的概况

新中国成立以来，中国进行了大规模的水利水电建设，已修建各类水库约8.6万座，共有4924亿立方米的总库容。通过水库与全国26万多公里的江河堤防及98处蓄滞洪区联合调度，保护了4.1亿人口、3300多万公顷耕地、600多座城市和主要铁路以及交通干线的防洪安全；每年提供生活及工业用水300亿立方米，灌溉农田面积1600多万公顷。全国建成水电站4500多座，总装机达7700万千瓦，年发电量2500多亿千瓦时。总之，水利水电建设在防洪、灌溉、供水、发电以及综合利用等方面，发挥了巨大的经济效益和社会效益，为我国国民经济持续、稳定、快速发展起到了重要的保证作用。

但是，水利水电工程建设将不可避免地淹没部分耕地和搬迁安置库区的居民。中国在过去50年的发展中，由于水利水电建设而淹没耕地150多万公顷，搬迁安置水库移民1200多万人（目前已自然繁衍到1700多万人）。

中国的水库移民工作，可以分为两个阶段：

（1）1978年实行改革开放以前。中国的8.6万座水库中，大部分是在这一时期建设的，共计搬迁安置水库移民约1000万人。这一时期水库移民工作的成绩是主要的，保证了工程建设的顺利进行，但由于缺乏经验，对移民安置工作的复杂性认识不足，在一些建设项目中存在着重工程建设、轻移民安置的现象，表现在水库移民安置规划单一，使部分水库移民在搬迁安置后，存在着生产和生活基础设施不完善等方面的一些遗留问题。中国政府在发现这些问题以后，迅速采取后期扶持政策，通过每年安排资金来逐步解决这些遗留问题。

（2）1979年中国实行改革开放以后。在这个阶段，中国建成了葛洲坝、龙羊峡、乌江渡、隔河岩、水口、五强溪、二滩、东风、桃林口、飞来峡等70多个大中型水库水电站，长江三峡工程和黄河小浪底工程等大型项目也先后开工，已搬迁安置和即将搬迁的水库移民约250多万人。其中三峡工程移民将达110多万人，小浪底工程移民18.96万人。在此期间，不但工程建设进展顺利，而且水库移民也均得到了妥善的安置。

中国众多的水利水电工程在发挥巨大的经济和社会效益的同时，各级政府一直十分关注水库移民的生产发展和生活水平的稳步提高。根据中国的国情，从中央到地方，各级政府都设置了水库移民工作管理机构，对水库移民的安置工作从研究制定有关政策、编制移民安置规划，到组织实施以及移民安置后对其进行扶持以发展生产，实行了全过程的管理。特别是中国实行改革开放以后，由于中国政府认真总结过去几十年水库移民工作的经验和教训，先后出台了一系列有关水库移民安置的政策，实行开发性移民方针，并制定了水库移民安置条例，从法律上对水库移民安置规划、移民补偿标准、移民安置方式以及后期扶持等方面作了合理的规定，并认真地组织搞好实施，既保证了水利水电工程的顺利建设，又保护了水库移民的切身利益。从近20年的情况看，中国政府在工程建设的过程中通过对移民实施搬迁安置，有效地改善了这部分居民的生产和生活设施，增强了他们发展经济的能力，提高了他们的生活水平。中国的水库移民安置工作已经取得了较好的成就。例如，水口工程和小浪底工程等项目的水库移民安置工作，已经成为世界银行推荐的利用世界银行贷款援助项目中水库移民安置的成功典范。

总的来说，中国政府是重视水库移民安置工作的，中国的水库移民情况总体上是好的。也就是说，尽管中国是世界上建设大坝水库最多的国家，搬迁安置了一千多万移民，但是，由于中国政府始终把关系水库移民的生存与发展问题放在重要的位置，有效地保障了水库移民的生存权和发展权。

2.水库移民工作的法律体系

经过50多年水库移民的实践，中国水库移民工作已形成了一套行之有效的法律法规体系，为做好移民安置工作起到了重要作用。由于水库移民安置涉及社会、人文、经济中的各行各业，内容广泛复杂，因此涉及的法律法规也很多。从中国的情况看，水库移民管理的法律法规体系主要由三部分组成，即：第一部分为基本和通用法律法规；第二部分为专用或行业法规；第三部分是特大型水利水电工程项目的专项法律法规。

2.1基本和通用法律法规

（1）《中华人民共和国宪法》。《宪法》中规定了土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等权属问题。《宪法》中规定“城市土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家的以外，都属于集体所有；宅基地、自留地、自留山，由个人使用，属集体所有”；“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯”；“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其它财产的所有权”。《宪法》中还明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法规规定对土地实行征用”。

（2）《中华人民共和国土地管理法》。该法中确定了征用土地补偿补助的标准及征用土地的法律程序。

以上两法是水库移民法律体系中最基本的和通用的法律法规。其它法律还有：《中华人民共和国水法》、《民族区域自治法》、《环境保护法》、《中华人民共和国文物保护法》、《水污染防护法》、《中华人民共和国森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《传染病防治法》、《中华人民共和国水土保持法》、《经济合同法》等。

以上各项法律都是全国人民代表大会全体会议或者常务委员会通过，具有最高的权威。

2.2专用或行业法律法规。主要是水利水电行业专用法规和与之有关行业的专用法规。

水利水电行业专用法规，最重要的是1991年2月国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。它是由《土地法》授权，水利水电行业根据本行业特点，在总结历史上移民安置工作经验的基础上制定的。由于《条例》中关于水库淹没地上附着物如房屋、森林、坟墓等，因各地区差别很大，国家难于制定一个统一的赔偿标准，因此，国务院授权由地方政府制订标准。所以专用法规有中央的，也有与之配套的地方法规。

目前，中国经济体制已由传统的计划经济向社会主义市场经济转轨。《中华人民共和国土地管理法》已经由全国人大常务委员会修订通过并颁布于1999年1月1日实施。修订的《土地法》对土地的保护、征用提出更严格的规定，并提高了征地补偿标准。与此相应的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》也是在计划经济体制下制定的，其中的征地补偿标准、移民安置补助标准以及有关条款已经不能适应当前的需要，必须对原条例进行修订，国务院已责成有关部委对该条例进行研究修订。

另外，在水利水电行业专用法规中还有由水利部和原电力部颁发的一些法规，如《水利水电工程水库淹没处理设计规范》、《水库淹没实物指标调查细则》、《水库库底清理办法》、《水库移民安置规划编制规程》、《水库淹没处理补偿投资概算编制规定》等。这些法规颁布实施，水库移民的前期工作和实施工作得到进一步的完善和规范化管理。

与水库移民安置有关的其它行业法规也很多，如城镇建设、铁路、公路、电力、邮电、文物、环境保护、草原、森林、矿产资源等行业的法规，以及财政、税务、物价等部门颁布的法规，只要与移民安置有关的都要参照执行。

2.3特大型水利水电工程项目移民安置的专项法规。目前只有一项，即国务院1993年6月颁布、并于2001年3月修订的《长江三峡工程建设移民条例》，其基本原则与上面所述法规是基本一致的。

3.水库移民政策

中国水库移民政策总的目标是：根据中国的国情，在水利水电建设中尽可能避免或减少移民。在不可能避免搬迁移民时，本着对移民负责的精神，以科学的态度按经济规律办事，切实保护移民的合法权益。正确处理工程建设和移民安置的关系，正确处理国家、集体和移民三者的利益关系，依法进行搬迁安置移民；坚持开发性移民方针，扶持移民发展生产，使移民生产生活达到或超过原有水平。通过有效安置移民，实现水资源的可持续开发利用与人口、资源、环境的协调发展。

中国的水库移民政策主要分为搬迁安置政策和后期扶持政策两大部分：

3.1搬迁安置政策。水库移民的搬迁安置包括政府负责、社会动员、经济补偿、协调发展、优惠照顾、多方支援等各项政策。

3.1.1政府负责。将水库移民工作作为政府行为，移民搬迁安置由地方政府负责组织实施。如长江三峡工程的移民安置工作实行中央统一领导、分省负责、县为基础；黄河小浪底工程移民由水利部宏观协调、两省（河南、山西）负责、县为基础。各级政府责任明确，安置移民各负其责。

3.1.2社会动员和参与协商。国家建设水利水电工程，主要目的是为了抗御洪水，减少灾害损失，开发利用了水能资源，为广大人民群众创造了更好的生存和发展条件。但水库移民因工程建设而搬迁，确实也带来了很多困难。各级政府和有关部门通过广泛的社会宣传和思想动员工作，向水库移民讲清楚工程建设的重要作用和意义；也要使移民知道，国家通过制订有关政策对他们实施搬迁安置，将会改善他们的生产条件和生活环境，为他们创造新的发展机会，使移民正确处理个人与国家利益的关系，从而使移民搬迁工作得到广大移民的理解和支持。同时，注重移民群众的参与协商，通过多种方式进行公示、公告，让移民了解征地补偿标准和移民安置方案，并反复征求和听取移民的意见、建议。

3.1.3经济补偿。以移民原有财产和经济活动情况为基础，以恢复移民原有生活水平为目标，按照移民安置规划对移民进行合理的补偿，保证移民搬得出、安得下、能发展。

3.1.4协调发展。移民安置充分考虑社区重建所必须的社会、资源、环境等要求，以环境容量为依据，实行集中安置与分散安置相结合的办法，妥善安置移民，使移民安置区经济社会与人口、资源、环境协调发展。

3.1.5优惠待遇。为妥善安置水库移民的生产和生活，国家和各级地方政府在其职权范围内，在减免房屋建设、宅基地使用、农业生产恢复期的税费，以及在土地划拨、粮食供应、电价优惠、优先就业等方面给移民以优惠。例如福建省水口水电站，在建设过程中对水库移民实施17条优惠政策，累计减收移民各种税费超过2.7亿元。

3.1.6多方支援。这是指动员社会各种力量帮助移民安置，如有关政府部门、企业等帮助移民搬迁运输，有关社会组织帮助妇女儿童及残疾人，各行各业向移民安置区投资办企业、支援移民发展经济等活动。例如在三峡工程的移民安置中，中央政府还制定并组织实施了较发达的省、市对口支援三峡库区各县（市）的政策。

3.2后期扶持政策。国家在对水库移民实施搬迁安置后，再实行后期扶持政策，是中国从计划经济向市场经济过渡时期实行的一项特殊政策。这项政策既体现了中国政府对移民负责到底的精神，也体现了移民分享工程效益的原则，为提高移民生产生活水平和维护社会稳定起了重要的作用。后期扶持政策是通过国家设立库区维护基金、库区建设基金、后期扶持基金以及各级政府财政拨款等方式来筹集所需资金，主要是用于改善移民安置区的交通、电力、水利、教育、通信、医疗等公共设施建设和发展生产的投资。

4.水库移民管理体系

由于中国水库移民数量众多，而且移民工作是一项艰巨、复杂、长期性的工作，必须建立强有力的管理体制。中国国家领导人和各级政府历来十分关注水库移民管理工作，认识到移民管理的组织机构设置是实施移民安置的组织保证。

目前中国水库移民管理的组织机构主要是政府机构，经过50多年的移民实践，现已形成了中央管理和地方管理相结合、地方管理为主、实行分级负责的这样一个比较完善的组织体系。具体说，就是在中央和国务院的统一领导下，国务院有关部门设立水库移民管理机构。例如，水利部设有水库移民开发局，国务院长江三峡建设委员会设有三峡工程移民开发局。中央移民机构负责制定水库移民管理的方针、政策和法律法规，审定移民安置规划，并负责移民安置实施过程中的宏观监督、检查、验收等职责。地方各级政府凡是有移民任务的均设立水库移民管理机构，主要负责水库移民规划的实施管理。

当然，中国的水库移民管理，重要的是要界定清楚与移民有关的行为主体，处理好中央主管部门、项目法人（业主）和各级地方政府的职责以及相互之间的关系。以黄河小浪底工程移民管理的组织模式为例：小浪底工程管理的组织模式是“水利部领导、业主管理、两省包干、县为基础”。水利部作为项目实施的领导机构，负责小浪底工程移民安置的宏观协调。主要职责是掌握移民方针、政策，审批移民规划；协调、督促移民规划的实施；审批年度计划，监督检查移民经费的使用管理；检查验收移民工作完成情况，总结交流移民工作经验。小浪底枢纽建设管理局作为业主单位，具体负责移民安置的管理工作，下设移民局为日常办事机构，其主要职责为：预审移民安置规划，汇编中长期年度计划，平衡下达年度计划，组织开展移民监理工作，监督检查移民工作实施情况，协调移民安置过程中的一些矛盾，对单项移民工程和阶段性移民搬迁安置工作进行验收等。小浪底工程淹没区、移民安置区的省、市、各级政府相应设立移民工作领导小组及移民管理机构，并在各级人民政府的领导下，负责本行政区域范围内的移民安置实施工作。“两省包干、县为基础”是指河南、山西两省根据国家有关政策、法律法规和审批的投资规划，包干完成本地区的移民搬迁安置任务，县一级则是负责移民搬迁安置的具体实施单位。

小浪底工程移民管理组织模式的特点是职责明确、层次分明、机制制衡。以两省包干负责为中心，落实移民安置实施责任，强化业主的管理职能，既包又管，防止了“一包了事”或“一包代管”。从小浪底工程移民搬迁安置实施情况看，这样的组织模式适应了中国社会主义市场经济规律，效果很好。

5.水库移民的安置方式

中国的水库移民工作，经过长期的理论探讨与社会实践，不断地得到改进和提高。中国政府在实施水库移民安置的过程中，根据具体国情，针对东西部、南北方不同的社会经济发展水平及可利用的资源条件，结合各地区的实际情况，积极探索，因地制宜地采取不同方式妥善安置移民，取得了良好的效果。归纳中国水库移民的安置模式，主要有以下几种：

5.1模式一：坚持以土为本，以农为主，实行集中安置与分散安置相结合，通称大农业模式。这种安置模式适合社会经济发展水平不高、商品经济欠发达、人口密度不大、以农业生产为主的中西部及中国北方地区。这种大农业安置模式，主要是通过调剂土地、开发荒地、滩涂等手段，为移民提供一份能够满足生存与发展的耕地。这种模式的典型案例有：

案例1：黄河小浪底工程。位于中西部地区的黄河小浪底工程，把移民外迁到工程受益区或经济相对发达且具有安置容量的地区进行安置，并通过开发黄河温孟滩及续建后河水库，创造灌溉条件、改善土地质量，为移民提供集中连片的土地，保证每个移民拥有一份基本口粮田，具体标准为：无发展水浇地条件的，人均不少于1.7亩；有条件发展水浇地的，人均不少于1.2亩；全部是水浇地的，人均不少于0.8亩。

案例2：桃林口水库。位于中国北方的河北省桃林口水库，按照“谁受益、谁负担”的原则，向受益的河北省唐山市和秦皇岛市分摊移民安置任务，在充分调查论证的基础上，选择村集体经济较好、安置容量宽裕的行政村作为安置地，并通过抽签定向的公平方法把移民分散插迁到各受益村，使移民得到与安置村群众同等数量、质量的土地和其它生产资料。

5.2模式二：以小城镇安置为主，加速乡村城镇化。这种方式适合于社会经济发展水平较高、商品经济较发达、区域人均耕地较少的东南沿海地区。通过开发、建设小城镇，实行集中安置移民，并大力发展二、三产业辅以优质、高产、高效农业的生产方式解决城镇移民的就业问题。这种模式的典型案例有：

案例3：飞来峡水库。位于中国南方经济比较发达的广东省飞来峡水库，采用移民集中城镇安置的方式，利用邻近香港、澳门的优势，通过来料加工，兴办玩具厂、刨花厂、皮革制品厂、灯饰加工厂、集市贸易等二、三产业项目以及发展高效农业的方法等解决移民的就业问题。

5.3模式三：成建制外迁到具备生存与发展条件的地区。这种模式适合于生存环境恶劣、生产发展条件极差的地区。这种模式的典型案例有：

案例4：水口水电站。位于东南沿海地区的福建省水口水电站工程，采取在现有中小城市附近，按原建制集中安置移民，以城市为依托，通过招商引资，发展大规模、集约化的高效农业以及兴办食品加工厂、建材厂、保温材料厂等方式安置移民。

5.4模式四：混合型安置。这种安置方式主要考虑水库移民自身条件和安置区的实际情况，分别采取农业、非农业、自谋出路和其它安置方式。这种模式的典型案例有：

案例5：二滩水电站。位于中国西南部的四川省二滩水电站，根据经济欠发达、人多地少的具体省情，采取大部分外迁，少部分后靠进行大农业安置及小部分城镇安置的混合方式安置移民。

案例6：珊溪水库。位于经济较发达地区的浙江省温州珊溪水库，针对库区经济落后、生存环境和生产发展条件较差的具体情况，将库区移民全部外迁到经济发达地区安置，并对安置区中已进城多年从事二、三产业的居民实行“农转非”，以换取他们的土地承包权来安置农村移民，使移民同当地居民一样，既可以拥有一份土地从事农业，又可以在发达的安置区从事二、三产业，以多种方式发展生产。

上述案例是各地根据实际情况，分别采取了不同的安置模式，使移民得到妥善安置，生产生活水平有了提高，是中国水库移民实践的成功案例。

6.结束语

21世纪，中国进入了全面快速发展时期，但是在发展过程中，不仅需要大量的水电资源，还面临着洪涝灾害、干旱缺水、水生态恶化等水事问题。为此，中国将在长江、黄河、嫩江、红水河、澜沧江等江河上修建大坝水库以及跨流域调水工程，以防御水旱灾害，保障国民经济的持续发展。新世纪水利水电事业的大发展，还将产生百万以上的水库移民。在搬迁安置好新建水利水电工程移民的同时，还要处理好已建工程的移民遗留问题，继续扶持他们发展生产。可以说，中国水库移民工作面临着艰巨的任务。但是，我们相信，在中国政府对水库移民工作的高度重视下，通过不断地总结过去几十年水库移民工作的经验与教训，健全水库移民的法律制度，依法进行移民，继续贯彻开发性移民方针，加大水库移民的后期扶持力度，努力提高水库移民的生活水平，中国移民安置的情况会越来越好。