隆阳区市场监督管理局——“证照分离”改革政策解读

开展“证照分离”改革，是落实党中央、国务院和省委、省政府重大决策部署，释放企业创新创业活力，推进营商环境法治化、国际化、便利化的重要举措。习近平总书记高度重视营商环境建设，明确提出要营造稳定公平透明、可预期的营商环境。李克强总理强调要深化“证照分离”改革，破解“准入不准营”问题。

一、背景情况

商事制度改革是“放管服”改革的先手棋。“多证合一”、“先照后证”和“证照分离”改革是商事制度改革的重要内容。早在2015年底，国务院批复同意在上海浦东新区对116项涉企行政审批事项开展“证照分离”改革试点。2017年9月，国务院部署在更大范围推进“证照分离”改革试点。从国家市场监管总局对上海、山东、山西、广东、福建等地对改革试点的评估情况看，“证照分离”改革在上海市浦东新区试点并在更大范围复制推广以来，有效降低了市场准入门槛和制度性交易成本，提升了政府行政服务效率，受到了企业和社会公众的广泛好评，办了证、缴了税的活跃企业持续增长，改革的辐射带动效应逐渐显现。2018年 9月27日，国务院在前期试点和评估的基础上，正式印发《国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知》（国发〔2018〕35号），决定自2018年11月10日起，在全国范围内对第一批106项涉企行政审批事项实施“证照分离”改革。2021年6月26日，省政府下发《云南省人民政府关于印发云南省全面推行“证照分离”改革全覆盖进一步激发市场主体发展活力实施方案的通知》（云政发〔2021〕14号）； 2021年11月24日，市政府下发《保山市人民政府关于印发保山市全面推行“证照分离”改革全覆盖进一步激发市场主体发展活力实施方案的通知》（保政发〔2021〕9号，奠定了制度基础。

2021年7月1日起，隆阳区与全国、全省、全市同步在区级范围内全面推行“证照分离”改革全覆盖。

二、什么是证照？

“证照”是市场主体进入市场的两把钥匙。“照”，指的是市场监督管理部门颁发的营业执照，“证”，指的是相关行业主管部门颁发的各类生产经营许可证。商事制度改革前，开办市场主体首先需要取得行业主管部门颁发的许可证，才能到市场监督管理部门申办营业执照。商事登记制度改革后，实现了市场准入领域的“先照后证”，从事一般性生产经营活动，只要到市场监督管理部门领取营业执照就允许经营，从事需要行政许可的经营活动，领取营业执照后再到相关审批部门办理许可证。

三、什么是“证照分离”改革？

“证照分离”改革是通过有效区分“证”与“照”的功能，把经营自主权归还给企业，通过建立商事主体资格和经营资格相互分离、各自独立的证明体系，放松市场管制，优化营商环境，重点是照后减证，各类许可证能减尽减、能合则合，进一步压缩企业从开办到开业的时间。

四、为什么进行“证照分离”改革？

随着注册资本实缴改认缴、先证后照改为先照后证等商事制度改革举措的实施，市场主体设立登记“门槛”得到有效降低，便利化程度显著提高，办理营业执照越来越快捷，但准入不准营这个难题还没解决。办照很快，后续办证很慢，市场主体没有办齐许可证开不了业。开展“证照分离”改革，主要是聚焦办证环节，通过采取改革审批方式和加强综合监管，进一步完善市场准入，使市场主体办证更加快速、便捷、高效。

五、如何进行证照分离改革？

“证照分离”改革主要采取对涉企经营许可事项，按照取消行政审批、审批改备案、实行告知承诺和优化审批服务四种方式分类推进改革，并全部纳入清单管理，及时优化更新，清单之外一律不得违规限制企业进入特定行业或领域，坚决杜绝擅自设定涉企经营许可事项，严禁在规定审批流程外变相设置准入障碍。

六、如何落实“证照分离”改革？

建立《“证照分离”改革全覆盖事项清单》和《“准入准营”改革全覆盖经营范围规范条目清单》，健全改革事项清单动态调整机制。分类推进行政审批与市场准入改革，对具体的涉企经营许可事项按直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务四种方式改革，对使用标准化条目登记经营范围按准入即准营、承诺即准营、帮办许可即准营三种方式改革，推动将更多审批改为备案事项纳入“多证合一”，将告知承诺事项纳入“证照一体化办理”。完善改革配套政策措施，加强登记、许可与监管的衔接，强化涉企经营信息归集共享和电子证照的归集运用。创新和加强事中事后监管，适应改革要求落实监管责任，根据改革方式健全监管规则，结合行业特点完善监管方法，探索智慧监管，加强监管数据共享，精准预警风险隐患。

七、如何理解和把握 “证照分离”改革与“多证合一”改革的关系？

“证照分离”改革对涉及国家安全、公共安全、生态安全和公众健康等重大公共利益外的事项，将许可类的“证”分别采用适当管理方式分离出来，突出照后减证，能减尽减、能合则合，尽可能减少审批发证，有效区分“照”“证”功能，着力破解“准入不准营”难题。

“多证合一”改革以减少涉企登记、备案等非行政许可类事项为主要方式，以信息共享为主要手段，着力解决“信息多跑路，群众少跑腿”的问题，努力实现“最多跑一次”“一次就办成”。

“证照分离”改革，“分”的是行政审批事项，突出法律性质“分”，办理环节“分”，管理方式“分”，通过分类管理，最大限度破解“办照容易办证难”和“准入不准营”问题。“多证合一”改革，“合”的是非行政审批事项，突出证照载体“合”，办理环节“合”，企业信息“合”，通过逐步取消事项，减少企业办事制度性成本。

八、“证照分离”改革事项有多少项？

（一）国家明确的前置审批事项：企业登记前置审批事项35项，企业变更、注销登记前置审批事项29项。

（二）证照分离改革涉及的事项：

1.云南省承接中央层面设定的涉企经营许可事项改革清单（2021年版，344项）和隆阳区承接云南省设定的涉企经营许可事项改革清单（2021年版，5项）：合计349项。

分类审批事项主要包括：直接取消审批51项；审批改为备案10项；实行告知承诺33项；优化审批服务255项。

2.保山市承接中央层面设定的涉企经营许可事项改革清单（2021年版，135项）和隆阳区承接云南省设定的涉企经营许可事项改革清单（2021年版，2项）：合计137项。

分类审批事项主要包括：直接取消审批15项；审批改为备案9项；实行告知承诺18项；优化审批服务95项。

3.隆阳区承接中央层面设定的涉企经营许可事项改革清单（2021年版，72项）和隆阳区承接云南省设定的涉企经营许可事项改革清单（2021年版，2项）：合计74项。

分类审批事项主要包括：直接取消审批7项；审批改为备案5项；实行告知承诺13项；优化审批服务49项。

经营范围的规范：市场监管总局编制《经营范围登记规范表述目录（试行）建立了经营范围规范化表述条目。将经营范围由登记叙述文字优化调整为登记规范条目，由申请人从规范目录中自由选择规范条目申请登记。

经营范围分类标注一般经营项目和许可经营项目。一般项目直接开展经营，许可项目需要办理审批才可经营。营业执照不记载批准文件或许可证件的具体内容，相关许可经营项目均使用规范条目进行登记，企业从事许可经营项目活动的具体条件、范围和时限由相关批准文件或许可证件进行规范和限定。

办理营业执照后，云南省市场监管局信息中心就会根据经营范围分类标注一般经营项目和许可经营项目推送到各相关部门，隆阳区“先照后证”改革后加强事中事后监管成员单位要登录“国家企业信用信息公示系统协同监管平台（云南）”进行查看和认领，并按照要求对涉及本部门事项的市场主体实施行业监督管理。

九、“证照分离”改革采取哪些重要措施确保不出现监管风险？

“做到放管结合，放管并重，宽进严管”，是全面推开“证照分离”改革必须遵循的基本原则之一。根据国务院要求，我们要将该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，要将该政府管的事一定要管好、管到位。始终把放管结合置于突出位置，做好审批和监管的有效衔接，监管环节后移，从静态监管向动态监管转变，推动综合监管、公正监管，提高监管效能。《实施方案》通过直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务，进一步解决“办照容易办证难”“准入不准营”，为避免出现监管真空，对事中事后监管提出了具体要求。一是要求行政审批部门按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则要求，对改革事项，逐项制定监管措施，落实监管责任。二是有效利用国家企业信用信息公示系统，加强跨部门联动响应，依法实施限制或禁止惩戒措施。三是推进跨部门“双随机、一公开”联合抽查工作，打造新型综合监管模式。四是构建社会共治格局，培育壮大行业组织，积极发挥会计师事务所等专业服务机构的监督作用，推进企业自律、行业自治、社会监督、政府监管的社会共治。五是对告知承诺事项实行全覆盖例行检查，发现实际情况与承诺内容不符的，依法撤销审批并予以从重处罚。六是探索对新技术、新产业、新模式、新产品、新业态采取包容审慎的监管方式，着力为新动能成长营造良好政策环境。七是按照统一数据标准，打通信息孤岛,消除数据烟囱，强化跨部门、跨区域、跨层级网络互通、数据互换、信息归集和业务协同。八是对涉及工商登记后置审批的改革事项，严格落实“双告知”制度。各级行政审批部门、行业主管部门强化跟踪管理，督促企业及时办理相关审批或许可，并将备案事项和后置审批事项信息记于相对应企业名下，对外公示，接受监督。

十、如何理解“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”？

国发〔2015〕62号文首次提出了“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的职责法定，并且法律法规对监管部门和监管职责清单进行了明确细化。“谁审批谁监管”，是指除法律法规另有规定外，各部门对负责审批或指导实施的行政许可事项，负责事中事后监管，实现审管统一，权责一致；“谁主管谁监管”是指对已经取消审批但仍需政府监管的事项，主管部门负责事中事后监管。取消审批，实际是放松或取消准入条件，并不意味着就是取消监管；相反，还应加强事中事后监管。改革实质上是把监管的重点从事前转移到事中事后。“不审批就不监管”是个错误认识，如果抱着“谁审批、谁监管”的挡箭牌不放，就是不提“谁主管、谁监管”，实际上就是在推卸责任。

国发〔2019〕18号文规定“除法律法规另有规定外，各部门对负责审批或指导实施的行政许可事项，负责事中事后监管；实行相对集中行政许可权改革的，要加强审管衔接，把监管责任落到实处，确保事有人管、责有人负；对已经取消审批但仍需政府监管的事项，主管部门负责事中事后监管；对下放审批权的事项，要同时调整监管层级，确保审批监管权责统一；对审批改为备案的事项，主管部门要加强核查，对未经备案从事相关经营活动的市场主体依法予以查处；对没有专门执法力量的行业和领域，审批或主管部门可通过委托执法、联合执法等方式，会同相关综合执法部门查处违法违规行为，相关综合执法部门要积极予以支持。”