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政策解读-《云南省人民政府办公厅关于印发云南省养老服务体系建设“十三五”规划的通知》
索引号 01525766-9-15_B/2017-0917001 公开目录 政策解读
发布机构 辛街乡人民政府 发布日期 2017-08-29 14:17:10
文号 主题词

一、编制背景

党中央、国务院和省委、省政府高度重视人口老龄化以及养老服务体系建设问题。2016年2月23,习近平总书记就人口老龄化问题作出重要指示,明确指出“有效应对我国人口老龄化,事关国家发展全局,事关亿万百姓福祉。要立足当前、着眼长远,加强顶层设计,完善生育、就业、养老等重大政策和制度,做到及早应对、科学应对、综合应对。此事要提上重要议事日程,‘十三五’期间要抓好部署、落实。”李克强总理作出重要批示,强调要“围绕科学应对人口老龄化问题,结合‘十三五’规划编制实施,抓紧研究提出相关政策建议,并注重可操作性”。2016年5月27日,中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策的集体学习时强调,坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合,坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合,坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合,努力挖掘人口老龄化给国家发展带来的活力和机遇,努力满足老年人日益增长的物质文化需求,推动老龄事业全面协调可持续发展。省委书记、省长陈豪同志高度重视,就贯彻落实中央领导同志重要指示批示精神专门作出安排部署,要求加快构建以人口战略、生育政策、就业制度、养老服务、社会保障体系、健康保障、社会参与等为支撑的人口老龄化应对体系,大力发展具体有云南特色的养老服务业,培育新的经济增长点,实现老龄事业与经济社会协调发展,为与全国同步全面建成小康社会、谱写好中国梦的云南篇章作出积极贡献。

二、规划主要解决的问题

(一)明确政府在养老服务体系建设中的职能定位。养老服务包括基本养老服务和非基本养老服务。基本养老服务,指老年人基本的物质生活、精神生活、医疗健康等,包括助餐、助洁、助浴、助急、助医、助行等日常生活服务,以及健康管理、医疗康复护理、精神慰藉、社会参与、养老服务需求评估和社区适老化改造等。非基本养老服务指其它个性化、增加幸福指数的需求。“十二五”时期,由于财政投入有限,养老服务主要业务被局限于针对兜底对象(三无、五保、优抚、失独、特殊困难老人)的政府直接投资的基本养老服务设施建设。当前全国的总体趋势是基本养老服务均等化,即政府逐步为所有老年人提供养老服务公共产品,基本养老服务对象扩展到所有老人。同时,为满足所有老年人个性化、多样化的养老服务,通过市场化手段大力发展社会养老服务业。新时期政府在养老服务体系建设中具有三大职能:一是兜底对象的养老服务,二是针对所有老人的普惠型基本养老服务,三是养老服务产业培育、监管与市场调控。“十三五”规划中要综合统筹,实现好这三项职能。

(二)人口老龄化对云南省既是压力也是机遇。人口老龄化对云南省是民生支出压力也是产业转型升级的机遇。我省产业基础薄弱,但在养老服务业方面有气候、生态等方面的天然优势。发展养老服务产业是云南省经济转型升级、发展大服务业,寻找经济新的增长点的重要路径。这使得养老服务体系建设在工作出发点上由以往保障民生向保障民生和促进经济转型升级双重意义上转变。变压力为机遇,发挥优势,主动将养老服务业与云南省8大战略产业相融合,发展养老服务产业,形成产业带动事业的格局,是“十三五”养老服务体系建设的重要改革方向。

(三)统筹做好基本养老服务保障。做好基本养老服务保障是政府的首要职责。当前我省基本养老服务保障总体比较薄弱,质量水平不高,结构失衡:每千名老年人拥有养老床位23张,与全国平均数32张还有差距;床位中护理型床位比例很低;因选址和服务管理差异,床位闲置和一床难求的矛盾现象并存;居家养老网络建设刚刚起步等等。为此,规划提出“十三五”期间“居家养老服务实现全覆盖,养老服务设施和站点覆盖所有城市社区、90%以上的乡镇和60%以上的农村社区。全省养老床位数达21万张以上,每千名老年人拥有养老床位35张以上”的目标。为实现这个目标,规划明确了以下任务:一是全面加强居家社区养老服务。社区和居家是最重要的普惠养老模式,要在加大居家养老服务中心建设基础上,加强对小区养老服务设施综合利用和供给。二是推广切实可行的农村养老模式。针对农村老人基数大、经济能力弱、居住分散、空巢以及不愿离开乡土等情况,规划提出在农村社区大力推行不离开乡土的农村幸福院和互助养老服务模式。三是建设医养结合型养老护理体系。针对机构护理型床位缺乏、供养人员护理需求较大的情况,规划要求逐步增加护理型床位,凡新建、改扩建的公办养老机构,其护理床位数不少于50%,到2020年,护理型床位达到总床位数的30%,65岁以上老年人健康管理率达70%以上,同时尽快完善养老医保支付政策和建立长期护理保险制度。四是加强“互联网+养老”平台建设。“十三五”期间,云南省要建设养老服务管理平台、居家养老服务信息平台,打造没有围墙的“虚拟养老院”。

(四)创新发展养老服务产业。云南有没有做好养老服务业的基础和优势?在养老服务业或者老龄事业中哪个环节能打造出有核心竞争力的产业?云南省气候舒适宜人,四季如春,自然环境优美,空气优良,中草药资源、疗养资源居全国前列。综合产业发展的要素(天然的资源禀赋、市场需求规模、产业与产业链聚集、政府的政策支持、兄弟省份之间的竞争态势)分析,云南省发展养老服务的优势业态主要是康体养生养老、旅游养老服务。 “十三五”期间云南省需要在这些领域集中发力,补齐短板,采取有效措施,获得重大突破。

(五)加强养老服务供给侧改革。养老服务体系建设涉及到政策、资金、人才、技术等方方面面,每个环节层面都面临着建设任务,“十三五”期间云南省如何将有限的资金发挥出最大杠杆效益,实现“四两拨千金”效果?这就需要加快推进养老服务供给侧改革。具体做法一是改革资金分配方式,省级筹集资金按照因素法通过基础补助和以奖代补的方式下拨给各个州市县,建立激励机制,激发各地的自主性、积极性。二是改革资金政府直接投资方式,注重形成政府、市场、社会、家庭多元驱动的机制。规划提出引导社会力量成为养老服务的主体,政府通过补贴和购买服务的方式鼓励社会力量参与机构养老、居家养老、养老产业、医养融合等方面建设。发挥家庭和个人的基础作用,措施包括探索制定支持家庭照护政策,为照顾老人的家庭提供相应服务,大力发展农村互助型养老和志愿者服务时间储备制度,稳步推进以房养老等。三是政府投资兴办的养老服务机构改革。对全省公办养老机构、农村敬老院、居家养老服务中心等开展社会化改革工作,激活存量设施。

三、基本框架与主要内容

规划文稿主要由规划背景、总体要求、主要任务、扶持政策、保障措施六个部分组成。现解释如下:

(一)关于大力发展社区居家养老。这主要基于三点判断,一是社区支持下的居家养老服务或者说社区和居家养老服务需要覆盖95%以上的老人,是最重要的适度普惠养老。二是普通老人健康状态下最理想模式社区支持下居家养老。三是当前绝大多数老人失能半失能之后是靠的还是家庭护理,政府应支持家庭照料。这在新加坡养老服务体系中有成功实践。所以新形势下社区养老和居家养老已经不可分割,社区养老不仅仅只突出社区居家养老服务站(中心)建设,还要支持家庭照护和居家养老、改善社区养老服务设施、发展老年人文体娱乐服务、拓展老年人的社会参与等。

(二)关于加快机构养老的改革与建设。我们说居家养老很重要,并不意味着机构养老不重要了。当前我省养老机构建设还是面临着增总量、定准位、改机制问题。根据测算,为实现“十三五”的建设目标,还需建设养老机构床位8.7万张,任务还很重。但就建成的床位使用情况来看,空置率还很高,究其原因,主要是老人去机构养老主要是失能、半失能之后的医疗护理需求,当前,我省机构养老的医疗护理功能还是不突出。所以新建、改扩建的公办养老机构,要求其护理床位数不少于50%这一指标。

现在有些公办养老机构定位不准,有的追求豪华装修和宾馆化;服务对象脱离兜底保障对象,甚至出现关系照顾;运作方式上与社会力量争资源。所以公办养老机构改革就是要回归公办机构本质,做好兜底保障和政府投入资源高效利用。大力开展公办养老机构改制试点,提升公办机构运营效率,全省范围拿出10%的机构进行公建民营等方式管理运营。

(三)关于切实提升农村养老服务水平。农村老人由于基数大、经济能力弱、居住分散、空巢、远离医疗机构等情况,农村养老又是利润非常薄弱、社会资本几乎不会进入的领域,农村养老形势非常严峻。当前农村养老服务体系主要是“乡镇中心敬老院+农村幸福院”、“居家养老服务中心”模式,这两类机构由于运营成本高,护理能力较弱,离农村老人住处较远,闲置率较高。“十三五”期间应深入分析制约因素,规划提出具体措施建设好和守住这些农村养老阵地。同时,尊重农村自治组织的创新,学习借鉴河北“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”的“幸福大院”模式,走出一条契合云南实际的农村互助养老之路。

(四)关于加快医养结合型养老护理体系建设。老年健康和护理问题,是养老服务中最突出最紧迫问题也是消耗老人最多金钱和精力的问题。根据第六次全国人口普查数据统计测算,我省失能老人总数接近20万人,另有约163万老年人需要适度照护,老年人护理服务需求很大。发展医养融合,对医疗系统来说可以解决老年人长期占用病房、医疗资源紧张、政府医疗保险支出负担沉重问题,对养老机构来说可以解决养老机构吸引力、护理人员待遇、盈利能力问题,同时这种方式将大幅降低老年人医疗护理成本。

从全国各地实践情况来看,医养融合和养老护理体系建设具有较大发展和政策创新空间。一是养老机构为主体的以“养”为重的拓展医疗服务类型。包括养老机构内设医疗机构和养老机构托管于医疗机构两种形式。二是医疗机构为主体的以“医”为重的拓展养老服务类型。包括医疗机构增设养老功能、医疗机构开办养老机构、医疗机构转型老年病专科医院、老年康复院、护理院等3种形式。三是医疗机构与养老机构合作“医养并重”的融合服务类型。包括医疗机构与养老机构联盟协作、社区居家养老服务中心与医疗机构协作等。四是完善异地养老与就医结算政策、建立长期护理保险制度,增强老年人接受护理照料的支付能力。国外的护理保障制度已臻成熟,国内青岛、上海、北京等城市在积极试行,云南省也可作有益的探索。

(五)关于引导社会力量成为供给主体。制约社会力量发展养老服务的主要问题是土地、投融资、税费、财政和补贴政策问题。2013到2014年国务院、各部委出台了大量政策、云南省也出台了64号文件解决这个问题,当前最需要将这些文件落实细化。这部分内容文本单独列在了扶持政策部分。

(六)关于发展养老服务产业。今后10年,随着50-60年代出生的人进入空巢期,这批老人经济能力较强,养老理念较为开放,习惯了不跟子女居住,所以老年社区、异地养老、疗养养老、旅游养老、候鸟式养老等这些养老服务业中利润较高的业态将会得到快速发展。云南省的气候、旅游资源和物价水平在发展这些业态中有重大优势,康体养生养老、旅游养老服务是云南省老龄产业、养老服务产业发展的重点。规划提出要促进养老服务与生物医药、大健康、旅游文化、房地产等产业深度融合,努力打响“七彩云南·养老福地”品牌。重点发展旅游养老健康服务优势产业,将云南省打造成为集生态观光、休闲度假、长寿养生、康体疗养、民俗文化体验于一体的养老养生热点旅游目的地。同时提出,学习诸多兄弟省份的做法,设立养老服务业引导基金或者产业发展基金,进行市场化操作,通过政府贷款贴息、直接融资补贴等方式,引导各类金融机构和社会资本投向养老服务行业。

(七)关于加快养老服务信息化建设。以互联网、物联网、大数据、机器人等为主的信息与自动化技术是最终解决养老支付水平低与养老服务成本高之间矛盾的出路。信息化技术对提升养老服务水平促进作用是全方面的,一是有利于提升政府行政管理水平,二是有利于机构养老的高效运营,三是有利子女对老年人远程监护,四是有利于老年人自我看护,五是“互联网+”养老服务平台能有效解决养老服务业中信息不匹配导致服务成本高、信息零散导致规模效应低、配送成本高问题,让养老服务需求方和供给方有效对接,使得养老服务形成高效市场。但是现有智慧养老服务提供商缺乏管理创新、模式创新、资源整合力度不够,“互联网+养老”成本较高、给老年人带来附加值低,还没有找良性发展模式。这需要政府加大政策引导和支持力度。

(八)关于立法和规范管理。目前,天津市已经出台了《天津市养老服务促进条例》,北京市出台了《北京市居家养老服务条例》,浙江、江苏等省市都加快了立法进程,对养老服务进行规范。当前,我省养老服务体系建设主体责任不明,规范管理、标准建设落后,各类养老服务机构产权不清、性质不明、人员不定、权责不清、运营风险很高,通过立法对落实各级政府的主体责任,明确各主体的权利义务、责任、风险分担方式,激发社会力量参与的积极性,规范行业管理都具有最基础性的作用。同时,为应对快速蓬勃发展养老服务市场,政府应及早建立政策法规监管、质量监控体系,推进养老服务管理标准化规范化建设。

(九)关于创新推进方式。本次规划提出“推进组+智库+对外推介引进行动+对内试点”四维一体的养老服务工作推进体系。着力解决云南省养老服务体系工作协调、政策研究、资源引进和先行先试,走出一条有云南特色的养老服务体系建设之路问题。

云南省社会力量基础薄弱,需要引资、引智、引企业、引项目走出去,整合外部资源,促进跨越式发展。需要试点突破,形成本土化模式。成立社会养老服务体系建设领导小组(或联席会议)以加强全省涉及养老服务体系的各部门之间的统筹协调,增强政策制定的系统性、科学性、衔接性和连续性。同时,应加强智库建设,从事务性工作中超越出来,深入研究重大课题、众多政策,做好跨部门跨领域的学术交流。